│万 春*   缐 杰** 张 杰***

　　2018年12月12日,经最高人民检察院第十三届检察委员会第十一次会议审议,最高人民检察院发布了第十三批指导性案例,包括陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案等三件指导性案例。为更好地促进指导性案例在实践中的应用,现就案例中涉及的相关问题作如下解读。

　　一、最高人民检察院发布第十三批指导性案例的意义

　　2017年6月,全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法,明确将检察机关提起公益诉讼职责写入法律。2017年9月11日,第二十二届国际检察官联合会年会在北京召开,习近平总书记在贺信中指出:检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。当前,检察机关公益诉讼工作快速发展,成为新时代检察工作重要职能和新的发展着力点。最高人民检察院围绕公益诉讼主题发布第十三批指导性案例,主要意义在于:

　　一是大力推进公益诉讼检察工作。当前,公益诉讼检察工作快速发展,成为检察机关履行法律监督职责的新领域。最高人民检察院发布公益诉讼指导性案例,就是要大力推动各级检察机关不断加大公益诉讼检察工作力度,贡献更多优质检察产品和法治产品,不断满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的美好生活需求。

　　二是集中反映公益诉讼检察工作新理念。第十三批指导性案例集中反映了检察机关在公益诉讼中新的工作理念。陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案集中展示了检察机关树立正确的办案监督理念,通过依法提起诉讼,督促行政机关依法全面履职,确保国家利益和社会公共利益得到保护的司法过程。在湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案中,检察机关着眼于切实维护国家利益和社会公共利益的目标,在依法提出检察建议后,又和行政机关、政府部门加强联系和沟通,从实际情况出发提出了切实可行的整改方案,体现了检察机关在履行法律监督职责中“双赢多赢共赢”的工作理念。

　　三是回应解决公益诉讼中的法律适用疑难问题。指导性案例具有针对性强、灵活及时等特点,在指导规范检察工作中具有独特作用。当前各级检察机关积极开展公益诉讼工作,在取得成绩的同时,也面临一些亟待解决的法律疑难问题。第十三批指导性案例在广泛调研的基础上,选取典型案例回应了实践中如何判断行政机关依法全面履职、如何根据行政成本较小原则提出检察建议、英烈保护民事公益诉讼如何履行诉前程序等疑难问题,是检察机关开展公益诉讼工作的重要参考。

　　四是以案释法开展普法宣传教育。指导性案例是生动的法治教材,也是较好的普法素材。最高人民检察院发布公益诉讼指导性案例,旨在通过优秀案例传递检察好声音,讲述检察好故事,落实检察环节“谁司法谁普法”的普法责任,让人民群众通过案例更好了解、支持公益诉讼工作,形成社会主义法治建设的强大合力。

　　二、第十三批指导性案例的简要案情、要旨和指导意义

　　(一)陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案

　　该案基本案情:陕西长青能源化工有限公司(以下简称“长青能化”)在甲醇项目试生产期满后未停止生产,造成燃煤锅炉大气污染物排放值持续超标。陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局虽有罚款等履职行为,但未依法全面履职,违法生产行为及颗粒物超标排放持续存在。凤翔县检察院在发出《检察建议书》未实现应有效果的前提下,依法提起行政公益诉讼,法院判决宝鸡市环境保护局凤翔分局未依法全面履行环境监管职责的行为违法。

　　该案例主要阐明:行政机关在履行环境保护监管职责时,虽有履职行为,但未依法全面运用行政监管手段制止违法行为,检察机关经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职目的的,应当向法院提起行政公益诉讼。

　　该案指导意义:一是检察机关在诉前程序中,要围绕行政机关不依法履职或者不全面履职行为的客观表现、主观过错、与国家利益或者社会公共利益遭受侵害后果的关系以及相关的法律依据、政策要求、文件规定等全面收集、固定证据,对违法事实进行调查核实,在查清事实的基础上依法提出检察建议,督促行政机关纠正违法、依法履职。二是对行政机关不依法履行法定职责的判断,应以法律规定的行政机关法定职责为依据,对照行政机关的执法权力清单和责任清单,以是否全面运用法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为,国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准进行判断。通过这一案例,明确了行政机关不依法全面履职的具体涵义和判断标准,为今后开展公益诉讼工作提供了参考和依据。

　　(二)湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案

　　该案基本案情:长沙威尼斯城房地产开发有限公司(以下简称“威尼斯城房产公司”)开发的房产项目将原定项目建设性质、规模、容积率等作出重大调整后,未重新报批环境影响评价文件即开工建设。行政部门虽有处罚行为但未能制止违法建设。湖南省长沙市检察院经调查核实后,依法发出检察建议,并根据执法成本较小社会效益较大的原则提出了可行的解决方案,最终督促行政机关依法履职,威尼斯城房产公司违法建设行为被制止并接受处罚,取得良好的社会效果和法律效果。

　　该案例主要阐明:检察机关通过检察建议实现了督促行政机关依法履职、维护国家利益和社会公共利益目的的,不需要再向法院提起诉讼。

　　该案指导意义:检察机关办理公益诉讼案件,应当着眼于维护国家利益和社会公共利益的目标,加强与行政机关沟通协调,注重各项实际措施的落实到位,充分发挥诉前程序的功能作用,努力实现案件办理政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。通过这一案例,明确了检察机关依法提出检察建议后,还要积极有效开展工作,督促违法行为得到纠正。

　　(三)曾云侵害英烈名誉案

　　该案基本案情:曾云在微信群公开发表言论,侮辱谢勇烈士名誉,造成了较为恶劣的社会影响。江苏省淮安市检察院经诉前程序征求谢勇烈士近亲属意见后,对曾云提起民事公益诉讼,依法追究了曾云侵权责任。

　　该案例主要阐明:对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为人,英雄烈士近亲属不提起民事诉讼的,检察机关可以依法向法院提起公益诉讼,要求侵权人承担侵权责任。

　　该案指导意义:英烈名誉是民族精神的体现,是引领社会风尚的标杆,绝不允许恶意侮辱。英雄烈士的姓名、肖像、名誉和荣誉等是社会正义的重要组成内容,承载着社会主义核心价值观,具有社会公益性质。侵害英雄烈士名誉就是对社会公共利益的损害。对于侵害英雄烈士名誉的行为,英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关应依法提起公益诉讼,捍卫社会公共利益。该案例是首例检察机关英烈保护民事公益诉讼案例,为检察机关开展英烈权利保护公益诉讼工作提供了实践依据。(详见《人民检察》2019年第3期,有删节)

　　*最高人民检察院检察委员会专职委员、法律政策研究室主任;

　　**最高人民检察院法律政策研究室副主任;

　　***最高人民检察院法律政策研究室综合指导处处长。

　　 (摘自《人民检察》2019年第3期)